1. Premessa: la funzione dell'istituto

L'art. 7 dell'Allegato II.14 al D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36 (nuovo Codice dei contratti pubblici) disciplina l'iscrizione delle riserve da parte dell'appaltatore durante la fase esecutiva dei lavori pubblici. La norma, che riprende nella sostanza la previgente disciplina di cui all'art. 191 del D.P.R. n. 207/2010, persegue una finalità di primario interesse pubblico: assicurare alla stazione appaltante, durante l'intera fase di esecuzione, «il continuo ed efficace controllo della spesa pubblica, la tempestiva conoscenza e valutazione, sulla base delle risultanze contenute nel registro di contabilità, delle eventuali pretese economiche avanzate dall'appaltatore e l'adozione di ogni misura e iniziativa volte a evitare che i fondi impegnati si rivelino insufficienti» (art. 7, comma 1, All. II.14).

La ratio è dunque duplice: da un lato, garantire alla pubblica amministrazione la costante evidenza della spesa e la possibilità di adottare tempestivamente scelte alternative; dall'altro, consentire all'appaltatore di manifestare il proprio dissenso senza che la sottoscrizione degli atti contabili equivalga ad accettazione tacita delle registrazioni operate dalla direzione lavori.

2. Il meccanismo della doppia iscrizione

Il comma 2 dell'art. 7 scandisce un meccanismo a cadenza progressiva: «Le riserve sono iscritte a pena di decadenza sul primo atto dell'appalto idoneo a riceverle, successivo all'insorgenza o alla cessazione del fatto che ha determinato il pregiudizio dell'esecutore. In ogni caso, sempre a pena di decadenza, le riserve sono iscritte anche nel registro di contabilità all'atto della firma immediatamente successiva al verificarsi o al cessare del fatto pregiudizievole, nonché all'atto della sottoscrizione del certificato di collaudo».

Si tratta di un onere di iscrizione progressiva e cumulativa: la riserva deve apparire sia sul primo atto idoneo disponibile dopo il fatto pregiudizievole, sia sul registro di contabilità, sia — infine — essere confermata sul conto finale e sul certificato di collaudo. L'omissione in qualunque passaggio determina la decadenza dal diritto di far valere la pretesa, fermo restando che «le riserve non espressamente confermate sul conto finale si intendono rinunciate».

La norma esige altresì, a pena di inammissibilità, la precisa quantificazione delle somme pretese (in via definitiva, salvo i fatti continuativi), l'indicazione degli ordini di servizio che hanno inciso sull'esecuzione, le contestazioni relative all'esattezza tecnica delle modalità costruttive, alla difformità delle disposizioni rispetto al contratto e a quelle che potrebbero determinare vizi o difformità esecutive.

3. Gli «atti idonei» che precedono il registro di contabilità

L'art. 7, comma 2, non fornisce un elenco tassativo degli atti idonei a ricevere le riserve. Tuttavia, la giurisprudenza di legittimità e di merito ha elaborato criteri consolidati per identificarli. L'atto è idoneo quando: (a) documenta un'interazione formale tra le parti nella fase esecutiva; (b) rientra nel flusso procedimentale dell'appalto; (c) è idoneo a rendere edotta tempestivamente la stazione appaltante della contestazione.

Sotto la vigenza del nuovo Codice, l'art. 12 dell'Allegato II.14 enumera i documenti contabili e, al comma 1, lettera c), definisce il registro di contabilità come il documento che «riassume e accentra l'intera contabilizzazione dell'opera». Tuttavia, la collocazione sistematica dell'art. 7 rende chiaro che l'obbligo di iscrizione non sorge soltanto con il registro: il «primo atto idoneo» può collocarsi temporalmente molto prima.

In particolare, la giurisprudenza ha costantemente riconosciuto come atti idonei:

• Il verbale di consegna dei lavori:

• Gli ordini di servizio:

• Il giornale dei lavori:

• I verbali di sospensione e ripresa dei lavori

4. Fatti continuativi e onere di immediata contestazione

Un profilo di particolare criticità riguarda i fatti ad effetti continuativi. Anche in tali ipotesi, la riserva va iscritta contestualmente o immediatamente dopo l'insorgenza del fatto lesivo, allorché lo stesso sia percepibile con i criteri di normale diligenza, mentre solo la specifica quantificazione può operarsi successivamente, anche al cessare del fatto pregiudizievole.

L'art. 7, comma 2, lett. a), dell'All. II.14 recepisce questo orientamento, prevedendo che la quantificazione della riserva è effettuata in via definitiva «salvo che la riserva stessa sia motivata con riferimento a fatti continuativi»: unica deroga a un sistema che per il resto esige precisione e definitività dell'importo sin dal primo atto di iscrizione.

5. Conseguenze pratiche e onere probatorio

Sul piano processuale, grava sull'appaltatore l'onere di dimostrare la tempestività delle riserve.

La severità del regime è temperata nel caso di assenza del registro di contabilità, ma non ammette deroghe fondate sulla mera conoscenza informale della situazione da parte della stazione appaltante. Il sistema è a forma vincolata e la violazione delle modalità e dei termini di iscrizione produce la decadenza dal diritto di far valere la pretesa «in qualunque tempo e modo» (art. 115, comma 2, D.Lgs. 36/2023).

6. Conclusioni

L'art. 7 dell'Allegato II.14 al D.Lgs. 36/2023 disegna un sistema di oneri formali stringenti, la cui ratio risiede nell'esigenza di garantire alla pubblica amministrazione il controllo continuo e tempestivo della spesa. Gli atti idonei a ricevere le riserve prima del registro di contabilità non sono tipizzati dalla norma, ma la giurisprudenza ne ha enucleato una categoria aperta, che include tutti i documenti formali del flusso procedimentale esecutivo (verbali di consegna, sospensione e ripresa, ordini di servizio, giornale dei lavori, libretti delle misure, liste settimanali).

L'iscrizione tardiva — ovvero apposta per la prima volta sul registro di contabilità o sul SAL quando l'appaltatore aveva già avuto occasione di firmare un atto idoneo precedente — produce la decadenza dal diritto. La mera conoscenza informale della stazione appaltante non sana l'omissione, né la quantificazione differita giustifica il ritardo nell'iscrizione, salva la sola deroga per i fatti continuativi, che attiene esclusivamente alla determinazione del quantum.

Per l'operatore del settore, la regola pratica è chiara: ogni atto formale che l'appaltatore è chiamato a sottoscrivere nella fase esecutiva costituisce una potenziale sede di iscrizione delle riserve; omettere la contestazione in quella sede, per riproporla soltanto negli atti contabili successivi, equivale a rinunciarvi.